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户籍改革为什么无人喝彩？
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今天，北京市农转非户籍制度开始实施新的政策。居住在北京郊区，还是农业户口的居民，他们的孩子如果是今年出生，或者在职高、技校、职业教育学校上学，那么，这些孩子就可以转成非农业户口。象这样从农业户口转变为非农业户口，过去，是很多人梦寐以求的事。那么，如今当这个机会来临的时候，会有多少人选择农转非呢？
北京是全国公认的户籍管理最严格的地区之一。拥有一个北京城镇户口，进北京城，曾经在很多人看来是一件可望而不可及的事情。可是，从今天开始，北京户籍制度改革又迈出了一步，农转非户籍改革实施新政策，一些居住在北京郊区，还是农业户口的居民，符合一定的条件，可以很容易地变成非农业户口。
新闻： 北京户口“农转非”照顾孩子
4月1号早晨，北京市公安局人口管理处的会议室就挤满了记者，大家关注的是北京户籍改革究竟有什么新动向。北京市公安局人口管理处副处长孟繁荣告诉记者，这次推出了农村户籍管理制度方面的两项改革。将统一开始为符合条件的农业人口办理非农业人口户口登记。
孟繁荣副处长还介绍说，这次北京的户籍改革主要针对的是北京的农业人口。并且强调自愿。北京4月1日启动的“农转非”新条件是：2003年1月1号以后出生的孩子；
有北京市农业户口的高等职业教育学校、中等专业学校、技工学校及经北京市教育部门批准的职业高中在校生。
北京成年人“农转非”继续推行
在北京市的14个卫星城和33个中心镇居住两年以上，有合法固定的住所以及稳定的职业或生活来源的北京市农业户口人员及其共同居住的直系亲属。或者在上述地区购买商品房的北京市农业户口人员等。
孟繁荣副处长告诉记者：“每年的农业人口出生的小孩大约在三万人左右，通过教育部门提供的情况，高等职业学校、中专、中等技工学校和职业高中以及农业户口在校的学生大致有7万人左右。今年如果要全部农转非，大致可能有10万人左右。但是坚持自愿的原则。”
记者通过分析发现，这次符合农转非条件的人都不会突然增加对北京住房和就业等方面的压力，因为符合条件的人要么是学生、孩子，要么是已经具有住房和稳定收入的人群，看来，北京市的户籍改革步子迈得很谨慎。孟繁荣副处长说：“实现城乡一体化，想从孩子起步，一步步来。”当记者询问公安局人口管理处有没有和财政、民政包括劳动社会保障部门进行协调，为转成城镇户口的人员提供保障时，孟处长回答说：“暂时没有什么承诺，但各个部门都参加了郊区工作会，应该会推进加快郊区农村发展的人才环境、法律环境和政策环境的建设。我想推进户籍制度改革相应的配套措施一定能够跟上。”
在北京市的文件中，我们还注意到，实行农转非新政策还有一个范围上的限定，改革对象只包括今年元旦以后出生的新生儿和高等职业教育学校、中专、技校、职业高中的在校学生等一部分人，并不是针对所有农村户。因此，也有人认为北京市这回户籍改革，步子迈得并不大。那么，北京市为什么不能一步到位、全面放开非农业户口呢？我们的记者进行了调查。（王朝阳）
调查：户籍改革为什么无人喝彩？
事实上，在北京市正式实施户籍新政策之间，早在3月初就在海淀大兴等三个区进行试点工作，我现在所在的四季青乡就是试点之一，在这里，我们了解到，当地派出所已经为符合条件的农民户办理农转非手续。
记者在四季乡派出所户籍室看到，这里有点冷清，户籍民警告诉记者，四季青乡现有农村人口约2万5千人，但符合条件的新生儿一共有5个。四季青派出所户籍民警李银飞告诉记者符合条件的刚出生的小孩一共有五个，已经把户口本拿到手里的属于非农业户口的只有三人。
根据派出所的记录，记者找到了北京市第一个受益者吴子轩，他是今年2月分出生的。他的爸爸吴先生兴奋的告诉记者他很高兴政府能够出台这样的政策。吴先生说：“在上学方面，尤其是从小学考初中和从初中考高中这两个阶段，农村跟城镇户口有很大区别。很多学校都不让农村户口的孩子报名。在找工作时，也有很多地方不要农村户口的人。现在农村户口没有三险，而上了城市户口以后，像养老保险，失业保险都会有。”
而吴子轩的母亲还特意拿出了孩子的户口本给我们看，我们注意到，在户别这一栏写的是非农业家庭户，而孩子母亲的户口本上，依然是写着农业家庭户，她告诉记者在过去这是不可能的。农村户口的母亲生不出城市户口的娃娃。 刘女士告诉记者：“办成户口特兴奋，我婆婆当时兴奋得手舞足蹈的。”
接受采访的孩子家长们，都认为给孩子转户口是好事，都愿意转。但是当记者问及如果把他们的农村户口转成城市户口时，他们却说有顾虑。另一家新生儿的家人乔大爷就认为对于他们来说户口转不转都行。乔大爷觉得近郊跟城里头基本上没有多大区别了。他说：“现在我们也有工作了，所以说转不转对我们来讲是无所谓的。”
看来，乔大爷在农转非问题上比较矛盾，那么他的看法仅仅是一家之言还是代表众多农民的想法呢，农民是不是对户口已经不在乎了？这让我们想起了四季青派出所为了便民，通知转户口的人集中到周六办理，但是记者在现场却看到，只有两三个人来询问情况。半个多月时间里，符合北京市另一个农转非条件的学生，也一个都没有办成。难道除了新生婴儿以外，农民真的不想转城市户口吗？ 为了了解农民们对农转非有什么看法，有哪些顾虑？记者选择了城乡结合部的几个村，发放了100份调查问卷。
记者首先来到了四季青乡。四季青乡地处北京城乡交界，从20世纪80年代开始，随着城市的建设和发展，这里的村民已经逐步脱离了土地，不再是种粮种菜、土生土长的农民。但目前全乡5万多人还有一半的村民户口本上写着“农业人口”。那么，这些不是农民的村民怎样看待北京市的农转非政策？他们是否愿意转为城市户口呢？ 为了更加真实、准确的了解村民的想法，我们就“是否愿意转为城市户口”等农转非的有关问题设计了一份调查问卷，到四季青乡的中坞、北坞、黑塔、北辛庄等几个村进行了调查。
33岁的李金荣当年初中毕业因为是农业户口，没能考上自己理想的学校，后来到城里找工作也因户口问题受到限制。转为城市户口是她多年的心愿。李金荣告诉记者，如果将来转了城市户口后，能在医疗和就业方面获得和城市居民同等的待遇，她就愿意马上转。和李金荣一样，不少村民都表示如果就业、医疗等各种保障能够解决的话还是愿意转为城市户口。
也有相当多的村民对转不转城市户口表示无所谓，或者干脆说不愿意。一位持有这样观点的村民说出了原因：“农民最起码有地，有工作干。转了居民以后就没地了，那拿什么吃饭呀！”
这次调查共发放了100份问卷，根据收回的86份有效问卷统计的结果，有44％的村民愿意转为城市户口，对转户口表示不在乎、无所谓的占到了39％，17％的村民直接填写了不愿意。
和农村户口相比，毕竟城市户口在社会保障、升学就业等方面仍有比较明显的优势，很多村民把城市户口作为改善生活状况和个人命运的一个希望。 对愿意转户口的村民来说，城市户口的社会保障优势最受青睐（39％），升学就业的优势也不相上下（38％），也有人认为社会保障和升学就业一个不能少（26％）。（柱状图 加上“其它占6％”）在这些村民中，在乡镇企业工作、或者经商、待业的年轻人看中的是城市户口给劳动就业带来的优势，而那些退休或者闲居在家的老年人更在乎城市户口的医疗保险和最低生活保障。那些不愿意转户口的村民，并不是对城市户口的好处视而不见，而是担心一旦把户口转了，落个城市、农村两不管，竹篮打水一场空。8％的人不愿意转户口是担心土地得不到补偿，25％的人担心找不到合适的工作 ，更多的人（50％）则认定即使转了也享受不到和城里人同样的福利待遇，所以也就对户口失去了热情。
通过调查，记者发现这份问卷实际上是给村民出了一道难题，由于以往有些政策落实不到位，城市化的制度和农村的待遇没有接轨，致使大家心存疑虑。愿意转户口的对政策能否兑现也表示担心，而那些嘴上对转户口不感兴趣的村民不全是不想改变目前的生活状况。很多村民面对问卷都显得举棋不定，难以落笔，有的干脆就填上“不好说”、“很矛盾”。
这次北京市农转非户籍改革没有一步到位，只涉及新生儿和部分在校学生，北京市公安局告诉我们，这是因为考虑到这部分人口不牵涉土地问题，尤其是刚刚出生的孩子不存在社会保障的问题，办理起来比较简单。看来，面对“农转非”这三个字，农民有农民的担忧，政府有政府的难处。毕竟改变户口不光是换本户口本这样简单的事情，它还牵扯到土地、医疗、社保等多方面配套制度的跟进。北京市这次出台农转非政策小心谨慎，也让我们感觉到，户籍改革决非一蹴而就的事情。
在北京之前，全国已经有很多地区进行过类似的户籍制度改革。2000年，浙江省就取消了农民进城控制政策和“农转非”计划指标。2001年，广东也在全省范围内取消农业户口和非农业户口，统一为居民户口。那么，北京户籍改革过程中出现的冷清，国内其他地方有没有遭遇过呢？我们这里有一段背景资料。
背景：全国农转非改革
1997年，国务院转批了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善户籍管理制度的意见》，在全国382个小城镇进行户籍改革试点。2000年，浙江省在全国率先取消地市级以下城市进城指标和“农转非”指标。2001年，河北省石家庄市成为第一个全面放开市区户口准入限制的城市，也就是说，只要农民愿意，他可以随时将农业户口转为城镇户口。随后，广东、湖南、吉林、浙江、江苏等省纷纷宣布要在全省范围内进行城市户籍准入放开的改革，但除了个别小城镇试点比较成功以外，多数省市都遭遇了不大不小的尴尬——各地并没有出现大批农民争相涌入的热闹场面。
以石家庄市为例，根据石家庄市公安局的统计，2001年8月石家庄市宣布全面放开户口后，四个星期内仅有17972人办理了落户石家庄的手续。在有200万农民的宁波市，从2001年5月至8月底，只有3.3万农民办理了“农转非”手续。2002年上半年，福建、湖南等10个省市都已经暂停了户籍制度的改革。
北京的农转非改革刚刚开始，而广东省全省范围的城乡户口一体化改革已经实行1年多了。那里的改革进展如何？我们记者与广东省公安厅取得了联系。出乎意料的是，广东省公安厅告诉我们，由于配套措施无法跟上，广东各地的户籍改革已经全部暂停。到底是什么原因导致那里的户籍改革暂缓？记者对广东中山市进行了调查。
调查：政府的苦恼
记者在中山市的采访并不顺利，很多与户籍改革相配套的部门非常谨慎，他们告诉记者，由于目前政策不明朗，不便接受采访。记者于是从中山市最早开展户籍改革的南头镇开始了调查。早在1999年，中山市就在靠近顺德的南头镇开始了投资、购买商品房落户的户籍改革的试点，当时的一个原则就是实行按居住地和就业原则确定户口性质。到了2001年，广东在全省开始推行全面的户籍改革，其中一条，就是按照实际居住地登记户口的原则，在全省范围内取消农业户口、非农业户口、自理口粮户口和其他类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口。中山市在得到通知后，根据当地的情况制定了一个详尽的户籍改革方案，一直参与中山市户籍改革方案制定的中山市公安局户政科科长周云峰很谨慎地告诉记者：“户籍改革是个综合的改革，牵涉到各个方面和老百姓的切身利益。所以我们每做一步改革，都要考虑各个方面，尽量使改革能够稳步地向前发展。”
然而就在中山市准备开始协调各个相关部门的时候，广东省又下发了通知，暂停了在全省推开的户籍制度改革，理由就是相关配套改革没有跟上来。那么是哪些配套措施影响了改革的进程呢。在最早开展户籍改革的南头镇，一些问题开始显现出来。中山市南头镇党委副书记罗万胜告诉记者：“农民进城做工日趋增多，到现在为止应该超过70％，但是农民都不愿意往城里迁。”
而作为南头镇户籍改革的实施者，南头公安分局局长黄林兴对此深有体会。他认为，经济的发展使城市户口和农业户口发生了变化，城市户口原有的分配工作、福利保障已经失去了很多，而农民所拥有的土地收益、集体分红等利益，使城市户口和农村户口的优势发生了倒置。中山市公安局南头分局局长黄林兴介绍到：“农民不想转居民，非农业人口还想转成农业人口。目前在我们这个地区，农民普遍都有一些集体的分配和相应的利益，而当农民转成非农业人口后，就会被取消这些利益的分配。”
吴家兴是南头镇南城村的村民，家里5口人，全是农业户口，然而家里一分田也没有了，在他的家里，已经找不到一件用于种田的工具。墙上的一张照片，是他个人的工厂之一。在儿子上大学时候，他为儿子保留了农业户口。南头镇南城村村民吴家兴说：“农民有一个基础：那就是土地。如果地被征了，还可以有住房和利息，还可以出租这个房。”
吴家兴告诉记者，每年村里会把存在银行的征地款所产生的利息分配给村民，再加上村集体经济的收益，平均每个人可以分到4、5千元，他们一家就是2万多元。这种现象在珠江三角洲地区已经是很普遍的事情。在中山市东区的库充村，村务公开栏上刚刚贴出了经过改制后的村民股份情况。从中可以看到，仅大股份一项，全村就有2.8亿元，加上其他股值，已经接近3个亿，这对于一个只有2300多人的村子来说，其中的收益可想而知。当地村民告诉记者，去年每人派发的征地款和分红就有7000多元。在这里，土地成了稀缺资源，而田地更成了一道难得看见的风景。然而农民享受的远不止这些。
中山市南头镇计生办主任刘伟练介绍到：“根据广东省计划生育条例，农村夫妇如果生的第一个孩子是女孩，夫妻可以根据实际需要申请生育第二胎。”按照广东省颁布的计划生育条例，双方都是农业户口的，第一胎如果是女孩，可以在间隔4年后，或者女方达到28岁时生育第二胎。对于深受传统思想影响的农民来说，这是他们不愿放弃农业户口的重要因素之一。尽管在2002年新修订的广东省计划生育条例上，给予四年的过渡期，但是长期的两元政策使计划生育部门很难开展工作。
在记者的调查中，兵役制也被卷入了户籍改革。中山市民政局的工作人员告诉记者，城市兵在服役期间，可以享受政府给予的补贴，每月有6、7百元，退役后的就业政府也会给予考虑。但是农村兵却享受不了这些政策。农村兵主要靠村里给予补贴，而补贴的多少要看村里经济的富有程度。在库充村，经过多方打听，记者终于找到了村里唯一服现役的吴渡政。他的母亲给我们拿出了入伍通知书，并告诉记者，儿子是大学毕业后当的兵。吴渡政母亲李少青告诉记者在她儿子当兵期间，东区一年有4千多元的补贴，而村里一年有5千多元。 在吴家的户口本上，还是农业户口，而这里早在去年5月就变成了东区库充社区，兵役政策的两元性与居民户口的单一政策发生了冲突。
而更多的相关部门和政策也与户籍息息相关。在广东省进一步改革户籍管理制度的意见中，涉及的部门就有15个，专家的计算显示，农民和城里人的待遇差别就有47项。在库充村，一个女孩告诉记者，她的妹妹为了能够上重点学校，把户口从村里迁到了城里，因为原有的政策，农业户口不能上城里的学校。而实行新的政策，政府部门又面临压力。在南头镇，1999年的教育投入只有350万，2003年就增加到了1949万，随着户籍改革的深入，投入还要增加。南头镇教育办公室政工员黄健行介绍说增加的经费主要是用于添置学校的设备，各种功能室，还包括电脑室语音室；再有就是教师的工资。
记者在调查中还发现，户籍改革所需要的庞大社保资金，很难筹措。在中山市，有十几万农业人口居住在城镇里，劳动与社会保障局的人士说，如果十几万人由农保转入城市社保，巨大的资金压力将会使政府无能为力。南头公安分局局长黄林兴告诉记者，户籍改革是城乡间一次利益和资源的重新分配，也是部门之间的一次权利重组，配套改革必须先行。相关的政策必须要跟上，单靠公安方面的改革是解决不了问题的。
我们的记者还了解到，在2002年颁布的广东省计划生育条例中，已经考虑到为户籍改革预留配套空间。而中山市公安局户籍科也告诉记者，他们将进一步研究、协调各项制度，只要广东省户籍改革重新启动，他们就能够顺利跟进。消除制度障碍，已经成为各地推行户籍改革中最重要的任务。
严格实行农业户口和非农业户口二元体系的年代，户口横在农村和城市之间，成为农村居民一道难以逾越的壕沟。如今，户籍改革要抹平了这道壕沟，但应者却寥寥。遭遇这种尴尬的根本原因是什么？我们应该怎样解决？记者为此采访了中国人民公安大学治安系副教授、户籍专家王太元先生。
访谈：户籍改革要动根本
记者：我们的调查结果就是有百分之十七的农民，他不愿意转成非农业户口，有百分之三十九的人他们在犹豫。在您看来，为什么有这么多的农民对转成非农业户口这么犹豫？
王太元：户口附着的利益很多，比如说教育、劳动、社会福利、住房等等的经济权益能不能得到，这才是迁入人所想要的东西。如果你仅仅把它的城市户口、农村户口那两个字取消了，解决不了问题。
记者：农民他进了城，转成了城镇户口以后，他应该有哪几方面必不可少的权利？
王太元：首要的是劳动权利。农民进城求生存谋发展，他其实最核心的是要获得就业的权利，有了这个权利，他和城市人口的不平等差距会大大缩小。第二个就是教育权利，这个影响他以后的平等。第三个就是社会福利。城市人口现在有最低生活保障金、失业救济和养老保险等福利。这样在城市居民失去生存能力的时候，社会不会让他孤军奋战。可是农村人口没有。还有现在北京市市民中有相当一部分人享受低价房，叫安居工程或者叫微利房，那都是政府补贴的。如果这方面你不做相应的补贴，大量的农民进来，那农民还是二等公民。
记者：您的意思是，户籍改革也好、农转非也好 ，它实际上已经不是公安部门一家的事情了。
王太元：计划经济时候，公安部门是一个大门卫，它把门口守着不准其它人进来。其实下命令的是物价、劳动、教育、社会福利等等部门。现在改革也得要走这条路。户口首先改革，把大门放开、敞开，让想进城的人直接去找物价、教育、劳动、社会福利等等部门，让它们去改革。在它们也改革了以后，“门卫”自然不会对你横眉冷对，自然会笑脸相迎的。如果它们在后面不改革，那“门卫”怎么样迎接你进去都是没用的。
记者：照你所说的，现在户籍改革，农民转成非农业户口这件事情有这么多的难处，那能不能不改？
王太元：城市化是中国社会发展的一个必要步骤。中国农民几亿在农村，剩余劳动力不走出来，农业也没有办法活起来。所以我们国家规定的未来20年，至少要有55％的人口实现城市化，那就意味着将近有3亿人口必须要进城。这是大势所趋。
记者：那么，我们有没有足够的法律，相应的法律来保障这些农转非以后的人的相应的一些权益？
王太元：基本上还没有。比如说《劳动法》里规定了公民的劳动权不受地域的限制，但是它现在却限制了。《教育法》也同样如此。所以说有些人想期望出一个“外来人口权益保护法”统一起来把这几个问题解决了，在我看来这很难。
记者：现在可行的办法是什么？ 王太元：改革要想成功，配套必须到位。可行的办法还是各部门直接面对社会的压力进行具体的改革。政府权力适当下放，由各省市自己来解决自己面临的问题。
户籍制度改革，牵一发，动的是社保、医疗、土地、计划生育等一系列制度。事实证明，虽然改革愿望良好，但如果没有顾及协调这些制度，结果反而会与愿望背道而驰。最近又有江苏、四川等省和北京一样开始城乡户籍制度改革，深圳也在今天开始实行户口挂靠管理制度。对这些地区户籍改革的进展，我们也拭目以待。
今天是4月1日，除了北京市的户籍制度，还有其他一些新的规则开始实施。航空意外保险今天实行新条款，保额从20万提高到40万。《社会保险稽核办法》也在今天实行，冒领社保金将被处以最高1000元处罚。赴日本旅游签证的审查期，今天起则将从5个工作日延长到10个工作日。在这里提醒您注意这些变化，以免给自己带来不便。
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